2021-05-26 第204回国会 衆議院 内閣委員会 第27号
例えば国連海洋法条約では、国際海峡には通過通航権というのが保障されています。通過通航権の中では、例えば潜水艦の潜航を含む外国の軍艦の通過も認められるんです。ですから、別に十二海里を主張してもそこは問題ないし、あるいは大隅海峡とか対馬海峡は、別に、そこが領海になっても、近隣に代替航路があるので、そもそも国際海峡にする必要もないということなんですね。
例えば国連海洋法条約では、国際海峡には通過通航権というのが保障されています。通過通航権の中では、例えば潜水艦の潜航を含む外国の軍艦の通過も認められるんです。ですから、別に十二海里を主張してもそこは問題ないし、あるいは大隅海峡とか対馬海峡は、別に、そこが領海になっても、近隣に代替航路があるので、そもそも国際海峡にする必要もないということなんですね。
○国務大臣（茂木敏充君） 国連海洋法条約では、領海においては無害通航権が認められ、また、排他的経済水域を含みます公海においては航行自由の原則に基づく航行の自由が認められておりまして、これらの通航、航行自体は国際法上問題になるものではないと、このように考えております。
だから、余り期待し過ぎるのもちょっと申し訳ないという思いがあるのと、保安庁だけに任せておかないで、どうして、自衛隊がなぜ出ていかないのか、あるいは出ていけないのかということについてお尋ねしたいんですけれども、そこ行く前に、国連海洋法条約と無害通航権ということについて御説明をいただきたいと思います。
それでは、今、国連海洋法条約と無害通航権について詳しく御説明いただきましたけれども、我が方の領海に他国の公船、公の船が入り、無害通航と認められないときに沿岸国ができることは何か、教えていただけませんか。
もう一つのテーマとして、無害通航権について確認をさせていただきたいと思っております。 国連海洋法条約十七条は、領海を航行中の外国船舶について無害通航権を保障しております。ただ、無害でないということであれば、その沿岸国は何らの制限なく管轄権を行使し得ると、領海からの排除も可能というふうにされております。
無害通航権を取るか通過通航権を取るかということになってきますが、例えば航行の難所と言われるマラッカ海峡の場合ですと、沿岸国は領海を放棄せずに領海として管理をしていくと。ただし、日本の場合は、真ん中を公海とする形で他国の船が自由に通過できるような体制を取っております。
もちろん、それぞれに例外があって、通航権とか、公海においては海賊という重要な例外はあるわけですが、しかし、基本的に公海というのはなぜ自由であったかというと、それは基本的に、公海は広い海、これは管理不能なんだと、同時に管理が必要ない。つまり、資源は無尽蔵であり、あるいは自然の浄化力というものに頼っていけばよろしいと、こういう考え方ですね、考え方。
こういうようなことで、ある程度の合意ができてくるわけですから、そういう意味で、少し長く時間を見ていれば、ある程度のそういう通航権に関する制約というのは除かれていくのではないかと、こういうふうな気がします。
河野大臣は、ホルムズ海峡はイランやオマーンの領海が多く、沿岸国が航行の安全の責任を持つのが現在の旗国主義である、領海の中での情報収集活動が無害通航権と相入れない可能性があると言われました。 しかし、昨年七月の英国タンカーがイスラム革命防衛隊に拿捕された場所はオマーン領海内です。ホルムズ海峡最狭部は分離交通帯が設けられ、そこを通航する義務があります。それは全てオマーン領海内にあります。
まず、外国の船舶が我が国領海内でドローンを飛ばす、私はこれはいわゆる無害通航権というものを侵しているんじゃないかと思うわけですね。
一 海洋再生可能エネルギー発電設備整備促進区域の指定に当たっては、先行利用者である漁業者の有する漁業権や船舶運航事業者の有する航路通航権等の重要な権利の調整について万全の措置を講ずるとともに、生物多様性への影響の回避についての配慮を確実なものとするため、第八条第五項に基づく協議を通じて示される環境大臣の意見については、その内容を最大限踏まえること。
一 海洋再生可能エネルギー発電設備整備促進区域の指定に当たっては、先行利用者である漁業者の有する漁業権や船舶運航事業者の有する航路通航権等の重要な権利の調整について万全の措置をとるとともに、生物多様性への影響の回避についても配慮すること。
その中で、やはり注意をしていかなければならないポイントとしては、国際海峡上空、これは領空でございますが、における外国航空機による飛行が可能になること、また、潜水艦の浮上航行を求める規定がないということ、また、通過通航権以外は領海としての沿岸国の主権が保たれる、こういった権利ということになるのだと思いますが、これらのことが、公海を置いておくことによって一部担保できる部分も残っていることも事実であって、
ただし、この五海峡については、先ほど言いました自由な航行や、本来、国際海峡であれば、通過通航制度といいまして、領海を通るときよりももっと自由度の高い通過通航権というものが認められるということになっておりますが、この五海峡においてこの通過通航制度を適用されておられますでしょうか、大臣。
無害でない通航、今、中国公船がやっているのは、無害通航権の行使ではありません、有害通航権です。これを、侵入を防止するために、日本は必要な措置をとることができるんです。ところが、政府は、防止するために必要な措置はとっていない。今回の閣議決定も、中国公船の侵入に対して防止するようなこと、論点は、全く含まれていません。 この点について、政府の見解を伺いたいと思います。
今、比例性の要件と言いましたけれども、中国公船に関しての免除は、無害通航権の行使をしている場合に刑事裁判権と民事裁判権の免除を規定しているのであって、有害通航権の防止に対して何ら免除を与えていません。ですから、必要な措置をとることができるんですね、防止するために。
○武藤（貴）委員 そういうことじゃなくて、中国公船の有害通航権を防止するためにどのような措置がとれるかという質問です。中国公船の有害通航を防止するつもりはありますか。
いろいろな議論があることは私も当然承知しておりますが、しかし、無害通航権というのは単なる通航に対して適用される考えであって、私は、この周辺で密漁をする、あるいは徘回をしているという状況を、単に航行している、通航していると捉えるのは、少し無理があるのではないかと感じております。
その場合には通過通航権が通常の公海と違って制限されていると思いますが、権利と義務、つまり三十八条の二項や第四十四条、あるいは武力による威嚇や行使を差し控えなければいけないとしている三十九条の一項、これらの関係というものは、我々はどういう解釈でどういう関係で負うことになるんでしょうか。
同じく沿岸国であるオマーンは、海洋法条約の締結国ではありますが、署名時の宣言におきまして、国際海峡及び通過通航権に関する規定の適用は、沿岸国が自国の平和及び安全上の利益の保護のために必要な適切な措置をとることを妨げないというふうに言っていると承知しております。
無害通航権すら他国には与えられていないという主張をする国があったりとか、あるいは、本来であれば、ＥＥＺ、排他的経済水域の範囲の中では自由な通航ができるわけですが、例えばロシアの場合は、このＥＥＺの中を通るときにはロシアの砕氷船を先頭にしていかなきゃいけない、そしてまた通航料も払わなきゃいけない、こういうようなロシアの措置がなされている。
まず、この十九条において、領海内では無害通航権というのが各国の船舶について認められている。これは、領空とか領土とはまた違って、領海だけ特別に無害通航権というものが認められている。この第一項を読みますと、「沿岸国の平和、秩序又は安全を害しない限り、無害とされる。」と。第二項で、害する場合、「次の活動のいずれかに従事する場合には、沿岸国の平和、秩序又は安全を害するものとされる。」というふうにあります。
一方で、全ての国の船舶は他国の領海において無害通航権を有しており、沿岸国は当該船舶の無害通航を妨害してはならない、このようにされております。そして、具体的にいかなる航行が国際法上無害通航に当たるのか否かにつきましては、国連海洋法条約の関連規定に基づいて個別具体的な状況に応じて判断する必要があります。
一つは、国際法では、総理も御存じかと思いますけれども、無害通航権というのがありますから、領海を通航することはできます。しかし、通航目的ではなくて、滞在してしまう、あるいはある目的を持って動かないと、こういう場合は、これは領海侵犯です、はっきり言って。その場合は、国際法上も攻撃する権利があると思います。認められておると思います。
これは無害通航権が確保されているかと思います。ただ、こうした尖閣に近いＥＥＺなり、あるいは接続水域なり、領海へ入ってきたら問題ですけれども、例えばそういった中での航行というのは軍事活動に当たるのではないか、そういう認識もできなくはない、つまり武力による威嚇と捉えられなくもない、そんなことだと思うんです。
それで、併せてなんですけれども、実はこれ重要だと思いますのは、海洋法に関する国際連合条約におきまして、領海を通航する外国船舶には無害通航権が認められているんですね、無害通航権。また、同条の、第十九条第二項では、沿岸国にとって無害でない通航が例示されております。ただし、ということなんでしょうが、同規定に基づき国内法が整備されていることもこれ承知しております。
二年前は、まあ本当かどうか分からないですけれども、中国人の漁民、漁師ですね、が漁船でもってやってきて我が国の領海内で漁をやったから、それは無害通航権に当たるものではないということで、領海侵犯ですよということで対処しようとしたらいろいろ妨害をされたので公務執行妨害で捕まえた、ですよね。つまり、相手はただの漁師です。自分のなりわいをするに当たって法律に触れたので日本に捕まった、そういう話ですよ。